Komisija za kontrolu državne pomoći dozvolila državnu pomoć Air Serbia-i

1. avgusta 2013. godine, Vlada Srbije, nacionalni avio-prevoznik Jat Airways (u to vreme u stopostotnom vlasništvu države) i avio-prevoznik Etihad Airways iz Ujedinjenih Arapskih Emirata zaključili su više ugovora u vezi sa Jatom. Zaključeno je ukupno pet ugovora: Ugovor o transakcionom okviru, Ugovor o uslugama podrške, Ugovor o ulaganju, Ugovor o konsultantskim uslugama i Ugovor između akcionara. Putem ove transakcije, Etihad je stekao 49% udela u Jatu (koji je promenio ime u Air Serbia), dok je preostalih 51% akcija ostalo u rukama države.

Ovi ugovori, koji nisu stavljeni na uvid javnosti, predviđaju široku saradnju između Srbije i Etihada u vezi sa poslovanjem Air Serbia. Ono što je najvažnije, transakcija uključuje i značajnu finansijsku podršku srpske države Air Serbia-i. Ovaj aspekt transakcije bio je predmet razmatranja pred telom nadležnim za kontrolu državne pomoći u Republici Srbiji – Komisijom za kontrolu državne pomoći – koja je u rešenju od 21. februara 2014. godine ustanovila da je državna pomoć koja je dodeljena Air Serbia-i u skladu sa propisima.

Tok postupka

Na osnovu Zakona o kontroli državne pomoći, pre nego što dodeli bilo koji oblik državne pomoći, davalac je dužan da pomoć prijavi Komisiji za kontrolu državne pomoći (prethodna kontrola). Komisija zatim ispituje da li je planirana pomoć u skladu sa uslovima navedenim u zakonu i u Uredbi o pravilima za dodelu državne pomoći. Ukoliko se državna pomoć dodeli bez prethodne dozvole Komisije, Komisija može izvršiti naknadnu kontrolu dodeljene pomoći.

Iako predviđa nekoliko oblika državne podrške Air Serbia-i, transakcija u vezi sa saradnjom između Jata i Etihada prvobitno nije bila prijavljena Komisiji. Međutim, u oktobru 2013. godine Ministarstvo privrede je prijavilo Komisiji planirano izdavanje državne garancije u korist Etihada, a na zahtev Air Serbia-e. Iz ove prijave Komisija je saznala da ova garancija predstavlja samo jednu od niza mera državne podrške Air Serbia-i predviđenih ugovorima od 1. avgusta 2013. godine. S obzirom na to da nijedna od ovih drugih mera nije bila prijavljena Komisiji, Komisija 9. decembra 2013. godine donela zaključak o pokretanju postupka naknadne kontrole dodeljene državne pomoći. U februaru 2014. godine, Komisija je donela rešenje kojim je dozvolila državnu pomoć dodeljenu Air Serbia-i, našavši da je u pitanju dozvoljena pomoć za restrukturiranje privrednom subjektu u teškoćama.

Uslovi za dodelu pomoći privrednom subjektu u teškoćama

Uslovi pod kojima se državna pomoć može dodeliti privrednim subjektima u teškoćama navedeni su Uredbi o pravilima za dodelu državne pomoći, koja se u velikoj meri oslanja na Smernice Evropske unije o državnoj pomoći za sanaciju i restrukturiranje privrednih subjekata u teškoćama.

Prema Uredbi, privredni subjekt je u teškoćama ukoliko nije sposoban da sopstvenim sredstvima, sredstvima svojih vlasnika/akcionara ili poverilaca ili sredstvima iz drugih izvora na tržištu spreči gubitke koji bi, bez intervencije države, kratkoročno ili srednjoročno, ugrozili njegov opstanak. Privredni subjekt će se svakako smatrati subjektom u teškoćama ukoliko ispunjava uslove za otvaranje stečajnog postupka. Ukoliko ne zadovoljava uslove za otvaranje stečaja, smatraće se da je subjekt u teškoćama ako postoje očigledni pokazatelji da je u teškoćama, kao što su rast gubitaka, smanjenje ukupnog prihoda, rast zaliha, višak kapaciteta, smanjenje novčanih tokova, rast duga, porast troškova kamata i pad ili nulta neto vrednost imovine.

Privredni subjekt koji zadovoljava uslove da se smatra subjektom u teškoćama može da bude primalac državne pomoći za restrukturiranje ukoliko je izradio plan restrukturiranja, preduzima kompenzacione mere kako bi se izbegli značajniji poremećaji na tržištu (prenos ili prodaja imovine, smanjenje kapaciteta ili zastupljenosti na tržištu) i ukoliko je iznos državne pomoći ograničen na minimum neophodan za sprovođenje mera iz plana restrukturiranja. Plan restrukturiranja mora da (i) omogući ponovno uspostavljanje dugoročne konkurentnosti privrednog subjekta u toku razumnog vremenskog perioda, (ii) predvidi likvidaciju organizacionih delova u privrednom subjektu koji su uzrokovali gubitke, (iii) opiše okolnosti koje su dovele do teškoća, (iv) predvidi takav oblik organizovanja koji će privrednom subjektu omogućiti da posle završetka restrukturiranja pokrije sve svoje troškove uključujući amortizaciju i finansijske obaveze i (v) odredi datum početka i završetka procesa restrukturiranja.

Korisnik državne pomoći mora da finansira deo troškova procesa restrukturiranja iz sopstvenih sredstava ili iz spoljnih izvora finansiranja po tržišnim uslovima. Minimalni procenat sopstvenog doprinosa privrednog subjekta zavisi od veličine subjekta i kreće se od 25% za male privredne subjekte do 50% za velike privredne subjekte (Air Serbia se smatra velikim privrednim subjektom).

Plan restrukturiranja Air Serbia-e

Kao deo prijave državne pomoći, Vlada je Komisiji dostavila plan restrukturiranja Air Serbia-e. Ovaj dokument nije javno dostupan, ali je u odluci Komisije dat njegov opis.

Kako je navedeno u ovom planu, Air Serbia je tehnički insolventna, izgubila je više od četvrtine osnovnog kapitala u prethodnom periodu i nije u mogućnosti da izmiri kratkoročne obaveze zbog ograničenja u pogledu novčanih sredstava. Plan identifikuje četiri glavna razloga za ovakvu situaciju: zastarela flota (prosečna starost vazduhoplova je 26 godina), akumulirane finansijske obaveze, neadekvatno korporativno upravljanje i nepovoljni uslovi poslovanja (zaustavljen privredni rast u Srbiji, devalvacija dinara i ulazak niskotarifnih avio-prevoznika na tržište).

U cilju rešavanja ovih problema, plan se fokusira na šest oblasti: planiranje ruta vazdušnog saobraćaja kako bi se odredili optimalni red letenja i veličina flote; smanjenje broja zaposlenih; obnova flote; nova upravljačku strukturu; sinergijsko dejstvo kombinacije (plan navodi da će, zajedno sa EtihadomAir Serbia imati bolju pregovaračku poziciju u odnosima sa glavnim dobavljačima); i usvajanje nove komercijalne strategije i strategije rebrendiranja, u cilju povećanja prodaje.

Cilj plana restrukturiranja je da se u roku od tri godine uspostavi održivo poslovanje i konkurentnost Air Serbia-e, kako bi ovaj avio-prevoznik od 2017. godine počeo da ostvaruje dobit.

Prema planu, troškove restrukturiranja snosiće zajednički Srbija i Etihad. Takođe, Air Serbia će delimično pokriti troškove restrukturiranja iz sopstvenih izvora.

Sa svoje strane, Srbija će preuzeti sve obaveze koje se odnose na poslovanje Air Serbia-e pre prvog kvartala 2014. godine. Ovo uključuje kredite koje je ovaj avio-prevoznik uzeo, dospele obaveze prema dobavljačima, odložene poreske obaveze, neisplaćene zarade i troškove otpremnina. Vlada će takođe izdati garanciju za kratkoročni akcionarski zajam koji će Etihad obezbediti Air Serbia-i za finansiranje njenog tekućeg poslovanja. Dalje, zajedno sa Etihadom, Vlada će sufinansirati nekoliko akcionarskih zajmova za unapređenje pojedinih segmenata poslovanja Air Serbia-e (vezano za „line and light“ održavanje vazduhoplova, ketering i prateće aerodromske usluge). Konačno, kako bi se pokrio nedostatak gotovinskih sredstava koja su neophodna za finansiranje poslovanja Air Serbia-e, Srbija će obezbediti sredstva avio-prevozniku bilo kroz direktne subvencije ili putem smanjenja gotovinskih troškova poslovanja (uključujući odricanje od prihoda od aerodromskih taksi na Aerodromu Beograd, koji je u vlasništvu države).

Etihad će pružiti podršku Air Serbia-i u vidu akcionarskih zajmova za finansiranje tekućeg poslovanja ovog avio-prevoznika kao i za finansiranje unapređenja pojedinih segmenata poslovanja Air Serbia-e. Takođe, Etihad će Air Serbia-i pružiti različite usluge vezane za marketing, upravljanje prihodima, uspostavljanje kontakt centra, rebrendiranje internet prezentacije i ljudske resurse. Plan takođe navodi da će Etihad, zahvaljujući svojoj pregovaračkoj poziciji prema dobavljačima, obezbediti Air Serbia-i uštede u nabavkama (npr. u pogledu zakupa i kupovine vazduhoplova). Konačno, prema planu, Etihadov odnos sa Airbus-om omogućiće Air Serbia-i da avans koji je Jatuplatio ovom proizvođaču aviona 1998. godine (uplata je izvršena za isporuku vazduhoplova koja nikad nije realizovana) iskoristi za kupovinu novih aviona.

Pored pomoći koju će dobiti od Srbije i od Etihada, planirano je da Air Serbia deo troškova restrukturiranja snosi samostalno. Konkretno, avio-prevoznik će određena sredstva obezbediti davanjem u zakup pojedinih svojih aviona i prodajom dela svoje imovine (starih aviona i nekretnina).

Objavljena verzija Komisijine odluke ne otkriva podatak koliki je ukupan iznos pomoći koju će Srbija i Etihad dati Air Serbia-i na osnovu plana restrukturiranja. Međutim, u odluci se konstatuje da će mere državne podrške Air Serbia-i u ukupnim troškovima restrukturiranja učestvovati sa 46%, dok će preostalih 54% troškova pokriti Etihad i Air Serbia iz sopstvenih sredstava.

Plan navodi da je pomoć za restrukturiranje neophodna jer bi gašenje Air Serbia-e imala značajne negativne posledice po privredu Srbije u celini. Tako se navodi da je ukupan doprinos Air Serbia-e srpskom bruto društvenom proizvodu zemlje veći od 700 miliona dolara i da je njeno poslovanje povezano sa 21.000 radnih mesta u Srbiji. Dalje se navodi da bi gašenje nacionalnog avio-prevoznika imalo negativne posledice po poslovanje sektora izvoza i turizma te da bi se negativno odrazilo na održivost poslovanja nacionalnih aerodroma.

Pored otuđenja pojedinih delova imovine Air Serbia-e (starih aviona i nekretnina), plan navodi da će se dalje kompenzacione mere sastojati u smanjenju kapaciteta sedišta ovog avio-prevoznika.

Konačno, plan navodi da se ne očekuje da će državna pomoć Air Serbia-i imati negativne efekte na tržište vazdušnog prevoza putnika u Evropskoj uniji, usled niskog tržišnog učešća ovog avio-prevoznika u EU. Opis plana, međutim, ne sadrži ocenu efekata državne pomoći na srpsko tržište niti se izjašnjava u pogledu tržišnog učešća Air Serbia-e u Srbiji.

Komisijina analiza

Ocenjujujući plan restrukturiranja Air Serbia-e, Komisija je ustanovila da je isti u potpunosti u skladu sa propisima koji se odnose na državnu pomoć. Konkretno, Komisija je utvrdila da Air Serbia predstavlja privredni subjekt u teškoćama, da je izradila adekvatan plan restrukturiranja i da planira da preduzme odgovarajuće kompenzacione mere. Komisija je dalje ustanovila da je iznos državne pomoći ograničen na minimum neophodan za sprovođenje mera iz plana restrukturiranja. Komisija, međutim, nije pružila nikakvu dublju analizu mera predviđenih planom restrukturiranja već se ograničila na konstataciju da su predložene mere u skladu sa uslovima predviđenim u Uredbi.

Primera radi, Komisija je navela kako je analizirala da li su predložene kompenzacione mere proporcionalne narušavanju konkurencije na tržištu do kojeg će doći usled državne pomoći Air Serbia-i. Međutim, Komisijina odluka ne sadrži takvu analizu, već se u njoj samo navodi da su planirane kompenzacione mere „adekvatne“ i proporcionalne negativnim efektima koje će državna pomoć imati po konkurenciju. Slično, Komisija je utvrdila da bi narušavanje konkurencije do kojeg će doći usled državne pomoći Air Serbia-i imati manji negativan uticaj na konkurenciju od opcije koja bi značila definitivan odlazak Air Serbia-e sa tržišta, a da nije dalje obrazložila ovakav s zaključak.