Izmjene u režimu kontrole državne pomoći u Crnoj Gori

Novi Zakon o kontroli državne pomoći („Zakon„) u Crnoj Gori usvojen je 14. februara 2018. godine. Zakon donosi značajne promjene koje se odnose na institucionalni, materijalni i proceduralni režim kontrole državne pomoći. U ovom postu predstavljamo ključne izmjene.

Agencija za zaštitu konkurencije preuzima kontrolu državne pomoći

Trenutno kontrolu i administraciju državne pomoći u Crnoj Gori obavljaju Komisija za kontrolu državne pomoći i Odjeljenje za pripremu državne pomoći. Obje institucije su dio sistema Ministarstva finansija i stoga nisu operativno nezavisne. Novi Zakon predviđa da će kontrolu državne pomoći preuzeti Agencija za zaštitu konkurencije („Agencija„), funkcionalno nezavisna institucija, koja će biti reorganizovana u skladu sa Izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti konkurencije, s ciljem preuzimanja novih funkcija. Reorganizacija podrazumijeva osnivanje Savjeta Agencije, koji će imati predsjednika i dva člana (jednog za oblast zaštite konkurencije i drugog za oblast kontrole državne pomoći), kao i podjelu nadležnosti između Savjeta i Direktora Agencije. Direktor Agencije će imati dva pomoćnika, za oblasti zaštite konkurencije i kontrole državne pomoći.

Razjašnjenje pojmova prava državne pomoći

Novi Zakon dodatno harmonizuje glavne pojmove prava državne pomoći s EU pravilima državne pomoći. U skladu s novim Zakonom, da bi bila državna pomoć određena mjera mora da ispuni sljedeća četiri kumulativna kriterijuma:

  1. finansijska pomoć dodjeljuje se direktno ili indirektno iz državnog budžeta, odlukom Vlade Crne Gore, budžeta opštine, odlukom nadležnog organa opštine, uključujući fondove Evropske unije i druge javne fondove;
  2. pomoć se dodjeljuje korisnicima koji obavljaju privrednu djelatnost, čime se dovode u povoljniji položaj u odnosu na druge učesnike na tržištu;
  3. finansijska pomoć ne pruža se privrednim društvima pod istim uslovima, ili se pruža selektivno privrednim društvima na osnovu veličine privrednog društva, mjesta poslovanja ili mjesta registracije, ili je namijenjena jednom privrednom društvu;
  4. pomoć ugrožava konkurenciju ili utiče na trgovinu između Crne Gore i drugih država suprotno potvrđenim međunarodnim ugovorima.

Kada je u pitanju prvi kriterijum koji se odnosi na porijeklo državne pomoći, Obavještenje Komisije o pojmu državne pomoći iz člana 107 stav 1 Ugovora o funkcionisaju Evropske unije („TFEU„) („EU Obavještenje„) pojašnjava da su „davanje pomoći direktno ili indirektno iz državnih resursa i mogućnost pripisivanja takve mjere državi dva odvojena i kumulativna uslova za postojanje državne pomoći“. Formulacija koju sadrži novi Zakon, ukoliko se tumači bukvalno, mogla bi se protumačiti da znači da se pomoć može pripisati državi samo ukoliko je dodijeljena odlukom Vlade ili nadležnog organa opštine. U tom slučaju, pomoć dodijeljena odlukom pravnog subjekta koji se finansira iz javnih sredstava, a koji nije državni organ, kao što je privredno društvo u državnom vlasništvu, ostala bi van okvira propisa o državnoj pomoći. Smatramo da bi takvo tumačenje bilo suprotno duhu Zakona o kontroli državne pomoći. EU Obavještenje pojašnjava da to da li se pomoć koju dodjeljuje javno preduzeće može pripisati državi zavisi od uticaja koji je država imala na to preduzeće u procesu dodjele pomoći. Međutim, nije neophodno u svakom pojedinom slučaju pokazati da je državni organ konkretno naložio javnom preduzeću da preduzme datu mjeru, jer, imajući u vidu prirodu odnosa između države i preduzeća u državnom vlasništvu, postoji stvaran rizik da se državna pomoć može dodijeliti uz učešće posrednika na netransparentan način.

Osim toga, kriterijum selektivnosti iz tačke 3 je, po našem mišljenju, previše usko definisan. Član 107 stav 1 TFEU šire definiše selektivnost kao „favorizovanje određenih učesnika na tržištu ili određenih proizvoda„. Uska definicija iz novog Zakona predstavlja rizik da se selektivnost ograniči samo na onu koja se zasniva na veličini ili mjestu registracije/obavljanja djelatnosti učesnika na tržištu, izostavljajući selektivnost po osnovu favorizovanja određenih proizvoda ili privrednih sektora. Prema tome, Agencija bi trebalo da tumači navedenu definiciju imajući u vidu član 73 stav 2 crnogorskog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kojim se Crna Gora obavezuje da tumači svaku praksu koja je protivna pravilima konkurencije i državne pomoći u skladu s kriterijumima koji proizilaze iz primjene pravila o konkurenciji koja se primjenuju u Zajednici, naročito članova 81, 82, 86 i 87 Ugovora o EZ i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice.

Zakon se ne primjenjuje na finansiranje neprivrednih djelatnosti, koje su definisane kao „djelatnosti koje se pružaju na neprofitnoj osnovi kojima se obezbjeđuje vršenje poslova od javnog interesa preko privrednih društava ili pravnih lica“, kao što su predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje, izvođenje javno dostupnih kulturnih manifestacija, razvoj i unapređenje obrazovanja, kulture i naučnoistraživačkih djelatnosti i širenje rezultata naučnih istraživanja koje vrše naučno istraživačke i ustanove visokog obrazovanja, kao i finansiranje infrastrukture koja nije namijenjena komercijalnoj eksploataciji.

Novi Zakon takođe uvodi nove pravne koncepte i usklađuje relevantnu terminologiju sa terminologijom prava EU:

  • Nezakonita državna pomoć je pomoć koja je dodijeljena bez prethodne prijave ili prije odlučivanja Agencije.
  • Neusklađena državna pomoć je pomoć koja ne ispunjava zahtjeve Zakona o kontroli državne pomoći.
  • Usklađena državna pomoć („dozvoljena državna pomoć“ u starom zakonu) je pomoć koja je dodijeljena u skladu sa Zakonom o kontroli državne pomoći.
  • Nenamjensko korišćenje državne pomoći je korišćenje državne pomoći za namjenu za koju nije dodijeljena.
  • Postojeća državna pomoć je (1) pomoć koja je stupila na snagu prije stupanja na snagu Zakona o ratifikaciji Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima između Evropske zajednice, s jedne strane, i Crne Gore, s druge strane (2008. godine) i koja se primenjuje; (2) odobrena državna pomoć; (3) pomoć nakon isteka roka zastare; (4) pomoć koja nije bila državna pomoć u trenutku odobravanja, ali je zbog razvoja tržišta naknadno utvrđeno da predstavlja državnu pomoć.

Postupak prijavljivanja državne pomoći

Prema sadašnjem režimu kontrole državne pomoći, državna pomoć se prije dodjele prijavljuje Komisiji, koja je dužna da donese rješenje u roku 30 dana. Novi Zakon uvodi dvostruki postupak prijavljivanja: (1) postupak procjene usklađenosti, u kome Agencija utvrđuje da li se na osnovu predloženog akta vrši dodjela državne pomoći; i, ako da, (2) postupak prijavljivanje državne pomoći, u kome Agencija odlučuje o usklađenosti državne pomoći sa Zakonom o kontroli državne pomoći.

Sveukupno trajanje postupka za odobrenje je produženo. U postupku procjene usklađenosti, nadležni organ mora da podnese predlog šeme državne pomoći ili akta o individualnoj pomoći najmanje 60 dana prije planiranog datuma utvrđivanja ili donošenja, a Agencija daje mišljenje da li se time vrši dodjela državne pomoći u roku od 15 dana od dana prijema predloga. Ako se na osnovu predloženog akta vrši dodjela državne pomoći, ona mora biti prijavljena podnošenjem nove prijave, o kojoj Agencija odlučuje u roku od 60 dana.

Postojeća državna pomoć

Davaoci državnih pomoći su dužni da u roku od godinu dana od dana stupanja novog Zakona provjere da li pomoć koju su dodijelili predstavlja postojeću državnu pomoć i da se postaraju da je ta pomoć usklađena. Ako, nakon isteka tog roka, Agencija nađe da postojeća pomoć nije usklađena, obavijestiće davaoca i predložiti mu mjere za usklađivanje pomoći. Davalac pomoći će biti dužan da sačini plan za implementaciju tih mjera, ili da da obrazloženo mišljenje o razlozima zbog kojih smatra da je konkretna postojeća državna pomoć usklađena. U posljednjem slučaju, ukoliko Agencija ipak ima sumnje da postojeća pomoć nije u skladu sa Zakonom, može pokrenuti ispitni postupak.

Nejasno je iz kog razloga novi Zakon predviđa postupak ocjene za sve postojeće pomoći (uključujući i pomoć za koju se ne može tražiti povraćaj jer je nastupila zastarjelost), a ne samo za šeme pomoći. Relevantne odredbe su usklađene s Procedurom u pogledu postojećih šema pomoći, koja je propisana Regulativom Savjeta br. 2015/1589 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu člana 108 TFEU, a kojom je postupak provjere predviđen samo za šeme pomoći. Pretpostavljamo da je u pitanju previd prilikom izrade Zakona, i ostaje da se vidi da li će u praksi crnogorska Agencija zahtijevati i od davalaca individualnih pomoći da sprovode postupak provjere.

Povraćaj pomoći

Agencija može da pokrene postupak povraćaja državne pomoći u vezi sa nezakonitom ili neusklađenom pomoći, ili u slučaju nenamjenskog korišćenja državne pomoći. Korisnik državne pomoći moraće da vrati sredstava sa kamatom u roku od četiri mjeseca.

Novi Zakon takođe ovlašćuje Agenciju da privremeno obustavi dodjelu državne pomoći ako sumnja da je dodijeljena nezakonita državna pomoć ili da se državna pomoć nenamjenski koristi. Agencija može naložiti davaocu privremeni povraćaj sredstava državne pomoći do donošenja rješenja o usklađenosti ako (1) ne postoji sumnja da mjera predstavlja pomoć; (2) postoji opasnost od nastupanja nenadoknadive štete; i (iii) postoji ozbiljan rizik od značajne i nenadoknadive štete za učesnika na tržištu.

Neposredan uvid

U skladu s novim Zakonom, Agencija je ovlašćena da vrši neposredan uvid kod korisnika državne pomoći u slučaju ako Agencija i nakon izjašnjenja davaoca državne pomoći još uvijek ima sumnje u pogledu usklađenosti državne pomoći. Agencija može da uđe i pregleda poslovne prostorije, zemljište i druge prostore korisnika, kao i da traži usmena objašnjenja i pregleda poslovne knjige i drugu poslovnu dokumentaciju. Ako je neophodno, Agencija može angažovati policiju i nezavisne stručnjake. Želimo da ukažemo i na naš prethodni članak u kome smo razmatrali pitanje ustavnosti nenajavljenih uviđaja u Crnoj Gori.

Novčane kazne

Novi Zakon propisuje visoke novčane kazne pravnim licima i državnim službenicima za kršenje Zakona. Kazna za nedostavljanje traženih podataka i informacije može iznositi do 1% ukupnog godišnjeg prihoda društva u godini koja je prethodila godini kada je prekršaj učinjen. Ako društvo ne dostavi tražene podatke i Agencije mu rješenjem naloži obavezu da dostavi podatke u ostavljenom roku, za nepostupanje po rešenju može biti kažnjeno novčanom kaznom u iznosu od 500 do 5000 eura za svaki dan neispunjenja, a najviše do 5% ukupnog godišnjeg prihoda u finansijskoj godini koja je prethodila godini u kojoj je postupak pokrenut. Pravna lica koja upravljaju i raspolažu sredstvima javnih prihoda mogu biti kažnjena novčanom kaznom u iznosu od 60 do 3000 eura ako ne dostave tražene podatke i informacije, ili ako dostave neistinite ili netačne podatke, a odgovorna lica u organu državne uprave ili opštine mogu biti individualno kažnjena novčanom kaznom u iznosu od 30 do 2000 eura.