Na konferenciji o državnoj pomoći, održanoj u Ljubljani 3. novembra ove godine, pravnici koji se bave pravom konkurencije i drugi zainteresovani profesionalci iz regiona imali su priliku da čuju predavanja dvojice istaknutih stručnjaka za oblast državne pomoći: profesora Pjeta Jan Slota, sa Univerziteta u Lajdenu, i partnera iz advokatske kancelarije White & Case iz Brisela, Kaja Štrukmana. Oni su tokom jednodnevne konferencije pružili sveobuhvatan pregled složenih pitanja iz oblasti državne pomoći, kako sa teoretskog, tako i sa praktičnog stanovišta.
Državna pomoć nije lako štivo koje se čita uz jutarnju kafu. Čak i javni službenici, pravnici i advokati rado izbjegavaju da se bave problemima koji se javljaju u primjeni pravila državne pomoći. Do deceniju unazad, vlade država regiona se nisu morale opterećivati razmišljanjem o kontroli državne pomoći. Ostaci socijalističkog političkog uređenja su i dalje živjeli u lokalnom načinu razmišljanja, a dodjela državne pomoći preduzećima bila je preovlađujući ekonomski model. Sa kontrolom državne pomoći se započelo tek kada su se države regiona suočile sa procesom pristupanja Evropskoj uniji.
Istini za volju, do pred kraj 90-tih godina državna pomoć je bila zapostavljena tema i u EU. Profesor Slot je politiku državne pomoći okarakterisao kao sirotu mlađu sestru politike konkurencije koja je izrasla u čudovište. Važnost kontrole državne pomoći za uspostavljanje Unutrašnjeg tržišta je prepoznata već u osnivačkim ugovorima, ali se potreba za modernizacijom politike državne pomoći i usvajanjem pravila za njenu dosljednu primjenu javila tek 40-ak godina kasnije, kada se EU suočila sa najvećim proširenjem do tada. A potom je došla kriza. Postojala je realna opasnost da cilj Evropske komisije – „manja, a bolje usmjerena pomoć‟ brzo padne u zaborav kada su gotovo sve države članice počele da „sipaju‟ pomoć u svoje banke i kompanije u problemima. Ipak, Komisija je usvojila i uspješno sprovela paket pravila za državnu pomoć u situaciji finansijske i ekonomske krize, bez značajnijih poremaćaja konkurencije na unutrašnjem tržištu.
Šta predstavlja državnu pomoć u kontekstu pravila o kontroli državne pomoći? Pravilo sadržano u članu 107(1) Ugovora o funkcionisanju Evropske unije se čini jasnim: ukoliko postoji pomoć dodijeljena učesniku na tržištu iz javnih sredstava na selektivnoj osnovi, koja ima uticaj na konkurenciju i trgovinu između država članica,takva pomoć mora biti prijavljena Evropskoj komisiji i ona ju mora prethodno odobriti. Ovo, međutim, zvuči previše jednostavno da bi bilo istinito. Svaki od gore naglašenih pojmova predstavlja povod za vrlo živu diskusiju u literaturi i u praksi.
Prethodni uslov da bi državna pomoć postojala je da je korisnik pomoći učesnik na tržištu. Subjekat koji obavlja ekonomsku aktivnost se može smatrati učesnikom na tržištu bez obzira na njegov pravni status ili način na koji se finansira. U slučaju Leipzig-Halle, nasuprot prethodno uspostavljenoj praksi da ulaganja u saobraćajnu infrastrukturu ne ulaze u okvir državne pomoći jer čine aktivnost od javnog interesa, Opšti sud je zauzeo stanovište da je izgradnja nove piste na aerodromu Lajpcig Hale aktivnost koja se ne može odvojiti od djelatnosti upravljanja aerodromskom infrastrukturom, a da upravljanje infrastrukturom predstavlja ekonomsku aktivnost koja se ne može povezati, ni po prirodi ni po svrsi, sa vršenjem javnih ovlašćenja od strane države. Kako je infrastruktura građena sa namjerom da bude korišćena na komercijalnoj osnovi, zaključeno je da korisnik pomoći koji upravlja aerodromom obavlja ekonomsku aktivnost kao učesnik na tržištu, pa je investicija države u ovom slučaju predstavljala državnu pomoć.
Jedan zanimljiv slučaj koji je zaintrigirao učesnike konferencije se tiče borbe taksi udruženja. Riječ je o čuvenom londonskom “crnom taksiju”. Ova vozila imaju pravo da koriste brzu saobraćajnu traku, što je privilegija koja nije dostupna “žutom taksiju”, čiji se vozači, ako se zaustave na brzoj traci da pokupe putnike, izlažu novčanim kaznama. Postavilo se pitanje da li odluka da se crni taksi ne kažnjava ako koristi brzu traku daje crnom taksiju prednost u odnosu na žuti taksi, a na štetu javnog budžeta. U presudi donijetoj na osnovu prethodnog pitanja upućenog od strane Apelacionog suda Engleske i Velsa, Evropski sud pravde je zaključio da crni i žuti taksiji nisu u uporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji: crnom taksiju je zabranjeno da odbije pružanje usluge putnicima, a vozači tih taksija moraju proći dužu i strožiju obuku kako bi dobili dozvolu za rad. Iz tog razloga, zaključeno je da to što imaju pravo da koriste brzu traku ne predstavlja prednost u smislu državne pomoći.
Koncept pomoći prevazilazi očigledne oblike pomoći kao što su subvencije, zajmovi pod povoljnim uslovima ili otpisi dugova, i obuhvata svaku korist za učesnika na tržištu koja dolazi iz javnih sredstava u vidu javnog rashoda ili propuštenog javnog prihoda. Na primjer, niže cijene električne energije za potrošače (Van der Kooij C-67, 68 i 70/85) ili više otkupne cijene električne energije za investitore (T-80/06 Budapesti v. Commission) mogu biti predmet primjene pravila državne pomoći ukoliko nema odgovarajućeg objektivnog obrazloženja za nejednak tretman. Gotovo svaka aktivnost nekog javnog tijela koju ne bi preduzeo racionalni privatni preduzetnik (osim u slučaju usluga od opšteg ekonomskog interesa) može se smatrati državnom pomoći (načelo privatnog tržišnog operatora (Market Economy Operator Principle – MEOP)). U pomenutom slučaju Van der Kooij, niže cijene energije za proizvođače cvijeća imale su za cilj da ih spriječe da pređu na korišćenje mineralnih ulja kao izvora energije. Stoga je zaključeno da niža cijena za ovu kategoriju potrošača, pod uslovom da nije niža nego što je to neophodno da ih spriječi da pređu na uljana goriva, predstavlja racionalnu odluku energetske kompanije donijetu u cilju maksimiziranja profita. U privatizaciji, MEOP je vodeći princip za izbjegavanje državne pomoći prilikom prodaje javnih preduzeća. Po pravilu, nije potrebno prijavljivati prodaju tijelu za kontrolu državne pomoći ukoliko je ispoštovana procedura otvorenog tendera, ponuđačima je dato dovoljno vremena, a na tenderu je pobijedila najviša ponuda. Čak i negativna cijena za predmet prodaje može biti opravdana ukoliko je to jedini način da se podstaknu investitori da kupe preduzeće i da se gubici propalih preduzeća svedu na minimum. Kada država investira zajedno sa privatnim investitorom, pretpostavlja se da je MEOP zadovoljen ako država investira istovremeno i pod jednakim uslovima (concomitance). Sa druge strane, kada je prodaja zasnovana na pregovorima sa odabranim ponuđačem, kada uključuje uslove koji se ne bi pojavili u istoj ili sličnoj transakciji između privatnih subjekata, ili kada prodaji prethodi otpis duga ili konverzija duga u akcijski kapital, velika je vjerovatnoća da je riječ o državnoj pomoći koja se mora prijaviti.
Koncept državnih resursa takođe stvara teškoće u identifikaciji. Ako resursi nisu pod javnom kontrolom, ili se transfer vrši direktno od potrošača ka korisnicima, onda nema državne pomoći. Prof. Slot je dao sljedeći primjer: sedamdestih godina prošlog vijeka, holandska Vlada je propisala minimalne cijene određenog proizvoda. Iako je to za proizvođače/distributere dotičnog proizvoda predstavljalo prednost, to nije bila državna pomoć jer sredstva nisu dolazila iz budžeta, već direktno od strane potrošača.
Nema transfera državnih sredstava ni onda kada je uticaj na državni budžet marginalan (vidjeti: Sloman Neptun C-72/91, C-73/91).
Selektivnost postoji kada neka mjera favorizuje jednog učesnika na tržištu, sektor ili privrednu granu u odnosu na druge. Čak i šeme koje su na papiru jednako dostupne svima mogu biti selektivne, ako su dizajnirane tako da u praksi pogoduju samo jednom ili manjem broju učesnika na tržištu. Najnovija opsesija Evropske komisije, fiskalna državna pomoć, je dobar primjer za selektivnost. Poreski podsticaji su obično dostupni svima pod jednakim uslovima, ali pojedinačna poreska rješenja su po prirodi stvari selektivna, pogotovo kada poreski organi koriste vještačke metodologije u cilju smanjenja poreskog opterećenja konkretne kompanije (vidjeti odluke Evropske komisije u predmetima Starbaks i Fiat, koje su samo početak nečega što obećeva da bude duga i interesantna pravna bitka).
Kriterijum uticaja na konkurenciju i trgovinu među državama članicama je obično lako zadovoljiti, jer je samo potrebno pokazati potencijalni štetni uticaj. Korisnik pomoći čak ne mora ni biti aktivan u prekograničnoj trgovini, dovoljno je da se pomoć tiče roba ili usluga kojima se može trgovati između država članica. Pored toga, pomoć data učesniku na tržištu koji posluje na neliberalizovanom tržištu može imati negativan uticaj na konkurenciju i trgovinu ukoliko je isti učesnik istovremeno aktivan na drugom, liberalizovanom tržištu.
Srećom, ne mora se svaka državna pomoć prethodno prijaviti i odobriti. Izuzeci su predviđeni kako u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije (čl. 107 st. 2 i 3), tako i u sekundarnim propisima. Davaoci i korisnici državnih pomoći uvijek treba da pokušaju da dizajniraju pomoć tako da se uklopi u okvir bilo Opšte regulative o grupnim izuzećima (GBER), Regulative o pomoćima male vrijednosti (De minimis), ili nekog od pravila Komisije o horizontalnoj ili sektorskoj pomoći. Naravno, ne može se svaka pomoć po svaku cijenu podvesti pod izuzeće. Prilikom ocjene da li su kriterijumi za izuzeće ispunjeni, zdrav razum je uvijek dobar saveznik. Ukoliko pomoć služi da ispravi nedostatak tržišta ili da podstakne rast i inovacije, a pritom nema potencijal da u većoj mjeri naruši tržišnu konkurenciju, obično će biti bezbjedno dodijeliti je.
Nasuprot tome, postoji državna pomoć sa lošom reputacijom. Na pomoć za spašavanje i restrukturiranje se gleda kao na bacanje novca u prazno ulaganjem u neodrživa preduzeća, čime se sprječavaju novi i efikasni konkurenti da zauzmu njihovo mjesto na tržištu. Pravila za tu pomoć su stroga. Ona podrazumijevaju održiv plan restrukturiranja i kompenzatorne mjere, i počivaju na principu da može postojati samo jedna „druga‟ šansa. Pravilo „prvi put – posljednji put‟ se još uvijek ne uzima za ozbiljno u Srbiji i Crnoj Gori (kao ni Bosni i Herzegovini). Kaj Štrukman je na konferenciji naglasio da restrukturiranje ne može biti zasnovano samo na finansijskoj pomoći nekom preduzeću – ako nešto ne funkcioniše, to znači da je opterećeno i drugim strukturnim ili operativnim nedostacima koji ne mogu biti riješeni isključivo novcem.
Srbija i Crna Gora su prešle značajan put u harmonizaciji pravila i procedura državne pomoći sa pravnom tekovinom EU, ali konkretni rezultati primjene još uvijek u velikoj mjeri nedostaju. Iako će se pomoć koja bude dodijeljena prije pristupanja EU smatrati postojećom pomoći, Evropska komisija će i dalje imati ovlašćenje da istražuje nelegalne pomoći (pomoći koji nisu prijavljene prije dodjele), kao i da naredi povraćaj neusklađene pomoći (pomoći koja je dodijeljena suprotno pravilima o državnoj pomoći). Posljednji izvještaji o napretku Evropske komisije ukazuju na to da države regiona moraju ostvariti značajan dalji napredak u oblasti državne pomoći kako bi ispunile zahtjeve iz poglavlja konkurencije. Iako postoje razlike u postignutom napretku između Srbije, Crne Gore i Bosne i Hercegovine, od sve tri države se traže dalji koraci na usklađivanju zakonodavnog okvira, unapređenju nezavisnosti i efikasnosti institucija koje vrše kontrolu državne pomoći, kao i usklađivanje postojećih pomoći sa EU pravilima.
Najvažnija poruka sa konferencije u Ljubljani je da države kandidati za članstvo moraju naučiti kako da efektivno kontrolišu čudovište koje predstavlja državna pomoć prije stupanja u članstvo EU. Dakle, da li je državna pomoć šansa ili prijetnja? Odgovor zavisi od mudrosti i vještine davaoca: državna pomoć može biti opterećenje za javne finansije, ili, pak, efikasan pokretač rasta i razvoja.
