(povodom spora između Sunoko-a i Komisije za zaštitu konkurencije)
1 Uvod
U januaru ove godine, srpska Komisija za zaštitu konkurencije („Komisija“) donela je rešenje kojim se Sunoko, najveći srpski proizvođač i izvoznik šećera, sprečava da preuzme Hellenic Sugar, grčku kompaniju u čijem sastavu su i dve šećerane u Srbiji. Nakon što je Upravni sud presudom od 8. juna 2012. navedeno rešenje poništio i vratio ga Komisiji na ponovno odlučivanje, ovaj predmet je iznova dospeo u žižu interesovanja.
Sa aspekta zaštite konkurencije, slučaj je zanimljiv iz najmanje dva razloga: prvo, zbog specifičnosti konkurencije u industriji šećera, i drugo, jer ukazuje na određene praznine u srpskom pravu kada je reč o uslovnom odobrenju koncentracije. Pre nego što se detaljnije osvrnemo na ove dve teme, korisno je ukratko izložiti dosadašnji tok postupka pred Komisijom i Upravnim sudom. Podatke o toku postupka iznosim na osnovu navoda iz presude Upravnog suda.
2 Tok postupka
Postupak pred Komisijom pokrenut je u avgustu prošle godine, kada je Sunoko podneo zahtev za odobrenje koncentracije koja bi nastala Sunokovim preuzimanjem grčkog Hellenic Sugar-a. Dva meseca kasnije, u oktobru 2011. godine, Komisija donosi zaključak o otvaranju ispitnog postupka u pogledu ocene dozvoljenosti ove koncentracije. Na osnovu sprovedenog ispitnog postupka, Komisija 21. decembra 2011. dostavlja Sunoko-u Obaveštenje o činjenicama utvđenim u predmetnom postupku („Obaveštenje“), u kojem izlaže ono što vidi kao sporno u vezi sa nameravanom koncentracijom.
Povodom Obaveštenja, 28. decembra 2011. godine održan je sastanak između predstavnika Komisije i Sunoko-a. Tom prilikom je načelno razgovarano o mogućem predlogu mera za uslovno odobrenje koncentracije, i predstavnici Sunoko-a su izrazili spremnost da sačine svoj predlog mera i dostave ga Komisiji. Na ovom sastanku Komisija nije vodila zapisnik nego je o njegovom toku samo napravljena službena beleška, što će se u postupku pred Upravnim sudom pokazati kao jedan od razloga za poništenje rešenja Komisije o zabrani koncentracije.
Dva dana kasnije održan je još jedan sastanak, kojom prilikom je Sunoko Komisiji predstavio nacrt predloga mera za uslovno odobrenje koncentracije. Zvaničan predlog mera u pisanoj formi Sunoko dostavlja Komisiji 4. januara ove godine.
U predlogu od 4. januara 2012., kao i u njegovoj dopuni od 17. januara 2012., Sunoko je izrazio spremnost da, u cilju dobijanja uslovnog odobrenja koncentracije, sprovede kako odgovarajuću strukturnu meru tako i određene mere ponašanja. Kao strukturnu meru, Sunoko je predložio da u određenom roku nakon sprovođenja koncentracije proda jednu od svojih srpskih šećerana, dok se predložene mere ponašanja u najkraćem tiču obaveze Sunoko-a da cena po kojoj prodaje šećer na tržištu Srbije bude maksimalno deset posto viša u odnosu na cenu koju ostvaruje na tržištu EU.
Međutim, nezadovoljna merama koje je predložio Sunoko, Komisija 19. januara 2012. donosi rešenje kojim se koncentracija zabranjuje. Sunoko zatim protiv odluke Komisije podnosi tužbu Upravnom sudu, i, kao što je pomenuto, 8. juna ove godine Upravni sud usvaja tužbeni zahtev i poništava rešenje Komisije.
3 Spoljnotrgovinska ograničenja i borba protiv monopola
Industrija šećera je sektor koji mnoge zemlje smatraju strateškim i shodno tome ga na razne načine štite od inostrane konkurencije. Ta zaštita se pre svega ogleda u ograničenjima uvoza šećera, bilo putem carina ili sličnih dažbina, bilo ustanovljavanjem uvoznih kvota. Iz ovog razloga, u zemljama u kojima postoje takva ograničenja uvoza, a koje istovremeno imaju propise kojima se štiti slobodna konkurencija, može doći do sukoba između svrhe navedenih propisa i efekata spoljnotrgovinskih ograničenja.
Uzmimo za primer Srbiju. Ukoliko su navodi Komisije citirani u presudi Upravnog suda tačni, Sunoko na tržištu proizvodnje šećera u Srbiji ima oko 50% tržišnog udela. Po srpskom pravu, tako visok tržišni udeo dovoljan je za uspostavljanje oborive pretpostavke dominantnosti, koja po članu 15. stav 2. Zakona o zaštiti konkurencije („ZZK“) postoji ako je udeo na releavantnom tržištu 40% ili više. Imajući u vidu da član 19. stav 1. ZZK-a zabranjuje koncentracije kojima se stvara ili jača dominantni položaj, moglo bi se reći da odluka Komisije da ne dozvoli koncentraciju kojom bi se i onako visok tržišni udeo Sunoko-a povećao za još tridesetak procenata (koliki je udeo Hellenic Sugar-a na tržištu Srbije) prima faciae ima uporište u ZZK-u.
Međutim, imajući u vidu spoljnotrgovinska ograničenja koja važe za uvoz šećera, pozicija države čini se kontradiktornom. Dok se kontrolom koncentracija država (preko Komisije) bori protiv monopola i štiti interese potrošača, ista ta država režimom uvoza šećera doprinosi smanjenju konkurencije na tržištu. Naime, izuzev za šećer iz zemalja članica CEFTA-e, Rusije i Kazahstana, carina na uvoz šećera je u ovom trenutku 20% (Uredba o izmenama i dopunama uredbe o usklađivanju nomenklature carinske tarife za 2012. godinu, tarifna oznaka 1701). Takođe, na uvoz tog proizvoda plaćaju se i prelevmani u iznosu od 12 do 18 dinara po kilogramu (Odluka o određivanju poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda za koje se plaća posebna dažbina pri uvozu i iznosu posebne dažbine, tarifna oznaka 1701). Time država otežava uvoz šećera i utiče na održavanje visoke cene ovog proizvoda u Srbiji.
Kao jedan od argumenata protiv odobrenja koncentracije između Sunoko-a i Hellenic Sugar-a, Komisija je istakla da su cene po kojima Sunoko prodaje šećer u Srbiji više nego cene po kojima isti taj šećer prodaje kupcima u EU. Nezavisno od toga da li je konkretan navod tačan, razumno je pretpostaviti da bi u odsustvu uvoznih barijera konkurencija na srpskom tržištu bila veća što bi dovelo do pada cena šećera.
Gore navedeno ne znači da uvozne barijere za šećer nemaju nikakvog ekonomskog smisla. Ukoliko je cilj države da podrži domaće proizvođače šećera ona će uspostaviti carinsku zaštitu, čak i ukoliko to znači više cene za potrošače. Međutim, kako nije moguće istovremeno favorizovati domaće proizvođače i imati niske cene, država mora da se opredeli da li je za stvaranje „nacionalnih šampiona“ koji bi na domaćem tržištu stvarali akumulaciju koja bi im omogućila veću konkurentnost na međunarodnom tržištu, ili je pak za zaštitu interesa potrošača kroz liberalizaciju tržišta šećera.
4 Postupak u slučaju uslovnog odobrenja koncentracije
Vraćajući se na pravni aspekt slučaja Sunoko, treba istaći da je Upravni sud rešenje Komisije oborio ne zbog toga što je smatrao da je nameravanu koncentraciju trebalo dozvoliti, nego zbog određenih proceduralnih nedostataka u postupanju Komisije. Shodno tome, da bi se razumeo kontekst presude Upravnog suda, neophodno je osvrnuti se na to kako je postupak uslovnog odobrenja koncentracije regulisan u našem pravu.
Postupkom uslovnog odobrenja koncentracije direktno se bavi samo jedan član ZZK, koji glasi:
Uslovno odobrenje koncentracije
Član 66
(1) Ako Komisija utvrdi da nema uslova za odobrenje koncentracije, obavestiće podnosioca prijave o bitnim činjenicama, dokazima i ostalim elementima na kojima će zasnovati rešenje i pozvati ga da se izjasni u ostavljenom roku.
(2) Podnosilac prijave može u izjašnjenju predložiti posebne uslove koje je spreman da prihvati sa ciljem da sprovođenje koncentracije ispunjava uslove za odobrenje.
(3) Komisija će imajući u vidu predložene posebne uslove, ako proceni da su podobni za ostvarivanje uslova iz člana 19. ovog zakona, doneti rešenje kojim odobrava koncentraciju i određuje posebne uslove i rokove za njihovo izvršavanje, kao i način kontrole izvršavanja uslova (uslovno odobrenje).
Od relevantnih odredaba ZZK-a treba pomenuti i član 41. stav 1., koji navodi da se u ispitnom postupku preduzimaju potrebne dokazne radnje u cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, uključujući izjave stranaka i svedoka, veštačenje itd.
Shodno članu 34. ZZK, u postupku pred Komisijom se na pitanja koja ZZK ne reguliše primenjuju pravila opšteg upravnog postupka, sadržana u Zakonu o opštem upravnom postupku („ZOUP“).
Prema viđenju Upravnog suda, dva su osnovna propusta Komisije u vezi sa odlučivanjem o Sunokovom zahtevu za odobrenje koncentracije.
Prvo, sud je našao da se sastanak od 28. decembra 2011., o kojem nije vođen zapisnik već je samo sastavljena službena beleška, ne može smatrati kao pružanje prilike Sunoko-u da da izjavu kao stranka. U ovom kontekstu, pored pomenute odredbe člana 41. stav 1. ZZK-a, Upravni sud se fokusirao na članove 64-69. ZOUP-a, koji regulišu pitanje vođenja zapisnika, i našao da je na tom sastanku Komisija bila u obavezi da vodi zapisnik.
Drugo, po mišljenju Upravnog suda, Komisija nije adekvatno obrazložila odbijanje predloženih mera za uslovno odobrenje koncentracije. U tom pogledu, sud se pozvao na član 192. stav 1. ZOUP-a, po kojem nadležni organ rešenje donosi na osnovu odlučnih činjenica utvrđenih u postupku, i član 199. stav 2. ZOUP-a, koji navodi da obrazloženje rešenja inter alia sadrži razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na rešenje kakvo je dato u dispozitivu. U presudi suda konstatuje se da obrazloženje rešenja Komisije o zabrani koncentracije nije u skladu sa navedenim članovima ZOUP-a, jer je Komisija u obrazloženju svog rešenja samo konstatovala da Sunokov predlog mera nije podoban, a nije navela razloge za takav nalaz niti je navela koje je mere eventualno spremna da prihvati.
U ovom postu ne ulazim u to da li je u konkretnom slučaju Komisija sprovela postupak u skladu sa ZOUP-om, pre svega zato što je predmet u toku a i obrazloženje oborenog rešenja Komisije nije javno dostupno. Ono što se, međutim, može primetiti je da Sunoko slučaj ilustruje činjenicu da srpsko pravo sadrži praznine kada je u pitanju uslovno odobrenje koncentracije. To je naročito vidljivo kada se srpski propisi uporede sa odgovarajućim izvorima prava EU. Tako, na primer, Aneks IV Commission Regulation (EC) No.802/2004 implementing Council Regulation (EC) No. 139/2004 sadrži formular za prijavu mera za uslovno odobrenje koncentracije, dok Best Practice Guidelines: The Commission’s Model Texts for Divestiture Commitments and the Trustee Mandate under the EC Merger Regulation sadrži uputstvo Evropske komisije i standardne model-tekstove u vezi sa merama za uslovno odobrenje. Takođe nedostaju odgovarajuće smernice koje bi sadržale kriterijume za ocenu pojedinih predloga za uslovno odobrenje koncentracije, odnosno vrste mera i uslove pod kojima je Komisija spremna da ih prihvati (vidi Commission notice on remedies acceptable under Council Regulation (EC) No 139/2004 and under Commission Regulation (EC) No 802/2004).
S obzirom da odsustvo smernica za primenu odredaba ZZK-a predstavlja opšti nedostatak srpskog prava zaštite konkurencije, bilo bi korisno kada bi srpska Komisija iskoristila svoja ovlašćenja iz člana 21., stav 1., tačka 5. ZZK-a te usvojila odgovarajuća uputstva i smernice po ugledu na izvore iz EU. Moguće alternativno rešenje bi bilo da se prilikom revizije ZZK-a u tekst zakona unese odredba koja dozvoljava da se, u odsustvu adekvatnog domaćeg izvora, primene kriterijumi koji proizlaze iz evropskih pravila o zaštiti konkurencije (videti na primer član 74. hrvatskog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja).
