U medijima se često čuje da NIS, srpska naftna kompanija u većinskom vlasništvu ruskog Gazproma, uživa preferencijalni režim “rudne rente” zahvaljujući rusko-srpskom međuvladinom sporazumu (MVS) zaključenom 2008. godine. Navedeni MVS je bio pravni osnov za akviziciju 51% NIS-ovih akcija od strane Gazproma, radi realizacije projekta modernizacije i rekonstrukcije NIS-ovih tehnoloških postrojenja. MVS sadrži garanciju da će se, u slučaju da u Srbiji dođe do izmene propisa koja dovodi do pogoršanja uslova oporezivanja, NIS oporezivati u skladu sa propisima koji su važili na dan potpisivanja MVS-a “u rekonstrukciji i modernizaciji tehnološkog kompleksa Akcionarskog društva “Naftna industrija Srbije” do dostizanja isplativosti datih projekata”. “Pogoršanje uslova oporezivanja“ je definisano kao uvođenje novih i povećanje stope postojećih poreza, taksi, carina i drugih sličnih dažbina. Sporazumom nije definisano šta će se smatrati isplativošću projekta.
Zahvaljujući ovoj stabilizacionoj klauzuli, NIS je nastavio da plaća rudnu rentu od 3% prihoda ostvarenih od eksploatacije nafte čak i nakon 2011, kada je novim zakonom o rudarstvu i geološkim istraživanjima naknada povećana na 7%.
Bez ambicije da analiziramo konkretnu stabilizacionu klauzule iz rusko-srpskog MVS-a iz 2008. godine, u ovom tekstu bavimo se odnosom stabilizacione klauzule i državne pomoći.
Stabilizaciona klauzula – opšti pregled
Stabilizaciona klauzula je odredba u međunarodnom investicionom sporazumu koja adresira rizik investitora od po njega negativnih izmena propisa u zemlji domaćinu. Ovakva klauzula može se naći u privatnom ugovoru između investitora i države domaćina, kao i u bilateralnom sporazumu između dve države.
Pravna doktrina je identifikovala tri osnovne vrste stabilizacinoh klauzula. Tradicionalne “freezing” klauzule, čija je primena danas uglavnom napuštena, isključuju primenu novih propisa na predmetnu investiciju. Klauzule ekonomske ravnoteže su moderna verzija “freezing” klauzula. U ovoj vrsti klauzula država domaćin preuzima obavezu da nadoknadi investitoru finansijski gubitak koji nastaje usled izmene propisa. Ove klauzule najčešće sadrže odredbe o ponovnom pregovaranju, uglavnom uz obavezu da se odluka o izmeni ugovora poveri trećoj strani ukoliko pregovori ne uspeju. Treća vrsta stabilizacionih klauzula su hibridne klauzule koje predviđaju da će strane pregovarati o tome da li da se garantovana ekonomska ravnoteža postigne kroz izuzeće od primene novih propisa, ili na drugi adekvatan način, kao što je izmena ugovora ili plaćanje naknade.
Stabilizacione klauzule, kao instrument upravljanja rizikom, karakteristične su za dugoročne i skupe projekte u eksploatativnoj industriji, infrastrukturnim i drugim projektima od javnog interesa (rudarstvo, nafta, električna energija, voda i dr). Ovi projekti su uglavnom struktuirani u formi koncesionog ugovora, ugovora o zajedničkoj proizvodnji ili BOT ugovora (izgradi-koristi-predaj). S obzirom na to da ovi projekti zahtevaju velika inicijalna ulaganja i dugi period za povraćaj uloženog, zavise od garancije da neće doći do nepovoljne izmene uslova pod kojima je investirano. Ovo je naročito važno kod finansiranja bez prava na rekurs (eng. “non-recourse financing“), gde se kredit otplaćuje samo iz profita generisanog iz projekta, a ne i iz druge imovine dužnika.
Stabilizaciona klauzula kao državna pomoć
Stabilizaciona klauzula može biti u suprotnosti sa nacionalnim propisima o državnoj pomoći (u državama koje su u procesu pristupanja Evropskoj uniji) i/ili EU pravilima o državnoj pomoći, pre svega članom 107 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Da bi stabilizaciona klauzula predstavljala državnu pomoć, potrebno je da zadovoljava četiri kriterijuma: i) da je učesniku na tržištu dodeljena prednost, ii) da je prednost data iz državnih resursa, iii) da je prednost data selektivno, i iv) da data prednost utiče na konkurenciju i trgovinu između država članica (u EU) odnosno na trgovinu na nacionalnom tržištu (za države u procesu pristupanja). Mera koja zadovoljava sva četiri navedena kriterijuma predstavlja državnu pomoć i davalac je mora prijaviti i dobiti odobrenje nadležnog tela za kontrolu državne pomoći pre nego što je dodeli (osim ako se primenjuje neko grupno izuzeće).
Stabilizaciona klauzula po samoj svojoj prirodi daje investitoru određenu prednost, tako što mu garantuje stabilnost uslova pod kojima je investirao, ili naknadu u slučaju da se ti uslovi pogoršaju. Takva prednost se može manifestovati tek u trenutku kada dođe do nepovoljne promene propisa od koje je investitor zaštićen stabilizacionom klauzulom. Međutim, stabilizaciona klauzula može i sama po sebi predstavljati državnu pomoć ukoliko investitora stavlja u povoljniji položaj u odnosu na njegove konkurente i istovremeno postoji dovoljno konkretan rizik od nametanja dodatnog opterećenja za državni budžet u budućnosti (videti slučaj France Telecom).
Obično je izvesno da prednost data stabilizacionom klauzulom dolazi iz državnih resursa, kao i da postoji makar potencijalan efekat na konkurenciju. Kriterijum koji je najteže oceniti je da li je mera selektivna. Selektivnost mere se ocenjuje u poređenju sa drugim učesnicima na tržištu koji se nalaze u uporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji sa korisnikom mere. Evropski sud pravde (“ESP“) je u slučaju Commission v MOL zauzeo stav da, kada je mera bazirana na propisu opšte primene koji se primenjuje pod istim uslovima na sve učesnike na tržištu koji zadovolje objektivne kriterijume utvrđene tim propisom, naknadna promena propisa koja rezultira prednošću za učesnika na tržištu na koga nastavlja da se primenjuje mera dodeljena na osnovu prethodno važećeg propisa opšte primene, ne predstavlja sama po sebi državnu pomoć. Takva kombinacija stabilizacione klauzule i naknadne promene propisa bi predstavljala državnu pomoć samo ukoliko je država u vreme potpisivanja ugovora sa korisnikom državne pomoći imala nameru da naknadno izmeni propise na način koji će ostale tržišne operatore staviti u nepovoljniji položaj.
Ukoliko, sa druge strane, stabilizaciona kaluzula nije propisana kao opšta šema već je ugovorena sa konkretnim investitorom ili grupom investitora (npr. investitorima iz određene države sa kojom je država domaćin sklopila bilateralni investicioni ugovor), pretpostavlja se da je takva mera selektivna.
Posledice
Stabilizaciona klauzula koja predstavlja državnu pomoć bi trebalo da bude prijavljena na odobrenje nadležnom državnom organu za kontrolu državne pomoći. To telo može zahtevati da se stabilizaciona klauzula u dogovoru sa investitorom izmeni i uskladi sa pravilima o državnoj pomoći.
Tokom pregovora koji prethode zaključenju ugovora o pristupanju EU, država koja pristupa sastavlja spisak postojeće državne pomoći koja ne podleže oceni od strane Evropske komisije tokom prelazog perioda od tri godine nakon pristupanja. Uglavnom se zahteva da je ta pomoć prethodno odobrena od strane nadležnog tela za kontrolu državne pomoći u državi koja pristupa (osim kada je u pitanju državna pomoć za poljoprivredu, koja ni u jednoj od država koje su do sada pristupale EU nije bila podložna kontroli). Ukoliko se određena mera državne pomoći ne nađe na spisku postojeće pomoći nakon pristupanja, Evropska komisija ima pravo da takvu državnu pomoć ispita i, ukoliko utvrdi da je pomoć neusklađena, naredi njen povraćaj. Država nema pravo da nadoknadi štetu koju investitor pretrpi kao posledicu povraćaja državne pomoći ili prestanka primene stabilizacione klauzule, pošto bi svaka takva nadoknada štete predstavljala novu neusklađenu državnu pomoć.
Ukoliko je stabilizaciona klauzula ugovorena bilateralnim sporazumom, mogućnost države da kompenzuje investitora će zavisiti od toga da li pravo EU preovladava nad tim bilateralnim sporazumom. Rumunija i Švedska su 2003. godine sklopile bilateralni sporazum kojim su investitorima iz obe države garantovane određene zaštitne mere. Konkretno, švedskim investitorima je garantovano izuzeća od primene određenih carinskih dažbina u Rumuniji. Rumunija je 2004. godine ukinula izuzeće kako bi se uskladila sa EU pravilima o državnoj pomoći. ICSID tribunal je u decembru 2013. godine švedskom investitoru u sporu koji je usledio sa Rumunijom dodelio naknadu štete u iznosu od 250 miliona USD. Evropska komisija se umešala u postupak pred tribunalom, međutim, tribunal nije uvažio njene komentare. Evropska komisija je potom naredila Rumuniji da izvrši povraćaj celokupne neusklađene pomoći koja nastane kao rezultat plaćanja naknade štete koju je investitoru dodelio ICSID tribunal. Investitori su pokrenuli spor pred Opštim sudom Evropske unije, dok su i Evropska komisija i Rumunija zatražile od Visokog suda Engleske (English High Court), pred kojim je pokrenut postupak izvršenja arbitražne odluke, da prekine postupak dok Opšti sud ne odluči, između ostalog, o tome da li je Evropska komisija prekršila član 351 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, koji propisuje da se odredbe Ugovora ne primenjuju na prava i obaveze koji proizilaze iz sporazuma zaključenih između države koja pristupa EU i treće države pre datuma pristupanja. Stav Komisije je da član 351 Ugovora ne štiti sporazume između dve države članice (u ovom slučaju, Rumunije i Švedske). Opšti sud još uvek nije doneo odluku.
