U presudi u predmetu Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas v Autoridade da Concorrência (28.02.2013. godine), Sud pravde Evropske unije bavio se pitanjem da li propis donet od strane profesionalnog udruženja ustanovljenog zakonom predstavlja ekonomsku aktivnost podložnu preisptivanju na osnovu propisa o zaštiti konkurencije, ili pak predstavlja vršenje javnih ovlašćenja koje je izvan domašaja ovih propisa. Presuda dodatno pojašnjava pitanje primene prava konkurencije na organe javne vlasti kada donose propise, o čemu smo pisali u prethodnom postu.
Pozadina slučaja
Udruženje ovlašćenih računovođa (u originalu Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, odnosno OTOC) je portugalsko profesionalno udruženje ovlašćenih računovođa u kome je članstvo obavezno. Na osnovu svog statuta, koji predstavlja aneks zakona, OTOC je ovlašćen da, između ostalog, „promoviše i bavi se kontinuiranim usavršavanjem i profesionalnim usavršavanjem svojih članova, a naročito putem organizovanja stručne obuke…“ Radi ispunjenja ovog cilja, OTOC je doneo propis kojim se ovlašćenim računovođama nameće obaveza da na godišnjem nivou sakupe 35 kredita. Propis pravi razliku između institucionalne obuke i profesionalne obuke. Institucionalna obuka, koja povlači 12 od 35 kredita, odnosi se na nove zakonske predloge i pitanja profesionalne i etičke prirode. Na osnovu spornog propisa, ovu vrstu obuke može da vrši isključivo OTOC. Usluge profesionalnog treninga, sa druge strane, mogu da pružaju OTOC, institucije visokog obrazovanja, entiteti ovlašćeni zakonom da organizuju obuku, a ostala lica samo pod uslovom da dobiju akreditaciju kod OTOC-a kao i da svaki pojedinačni kurs registruju kod ovog udruženja. Za akreditaciju, kao i za registraciju svakog kursa, predviđeno je plaćanje naknade.
Portugalski nacionalni organ za zaštitu konkurencije je smatrao da su pomenutim propisom povređeni članovi 101 i 102 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU, Treaty on the Functioning of the European Union). Privredni sud u Lisabonu, postupajući u prvom stepenu po tužbi protiv rešenja organa za zaštitu konkurencije, poništio je rešenje u delu kojim je ustanovljena zloupotreba dominantnog položaja na osnovu člana 102 TFEU. Međutim, sud je potvrdio rešenje u delu u kome je utvrđeno da je OTOC povredio član 101 TFEU time što je veštački podelio tržište obavezne obuke ovlašćenih računovođa rezervišući trećinu tržišta za sebe, te nametnuo diskriminatorne uslove konkurentima u segmentu profesionalne obuke. U žalbenom postupku, glavni argument OTOC-a bio je da je vršenje obuke delatnost od opšteg interesa predviđena samim zakonom i kao takva ne predstavlja ekonomsku aktivnost na koju bi se mogao primeniti član 101 TFEU. Alternativno, OTOC je, između ostalog, argumentovao da je eventualni negativan uticaj na konkurenciju opravdan potrebom da se obezbedi pravilno obavljanje delatnosti ovlašćenog računovođe, te da je propis izuzet od zabrane na osnovu člana 101(3) TFEU jer doprinosi podsticanju tehničkog ili ekonomskog napretka, a potrošačima obezbeđuje pravičan deo koristi.
Presuda Suda
Postupajući po zahtevu portugalskog apelacionog suda, Sud je prvo razmotrio da li sporni propis o profesionalnoj obuci predstavlja odluku udruženja učesnika na tržištu na koju se primenjuje član 101 TFEU, ili je pak OTOC, donoseći sporni propis, postupao kao organ javne vlasti. Sud je zaključio da OTOC predstavlja udruženje učesnika na tržištu i da mora da postupa u skladu sa pravilima konkurencije.
U donošenju ovakvog zaključka, Sud je pošao od činjenice da su ovlašćene računovođe u Portugalu tržišni učesnici koji obavljaju ekonomsku delatnost. Ocenjujući da li se OTOC ima smatrati udruženjem učesnika na tržištu u smislu člana 101 TFEU, Sud je, oslanjajući se na svoju raniju praksu (J.C.J. Wouters and Others v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, predmet C-309/99, [2002] ECR I-1577, paragraf 57) razmotrio da li sporna delatnost OTOC-a, po svojoj prirodi, cilju i pravilima kojima je regulisana, predstavlja ekonomsku aktivnost.
Sud je zaključio da sporni propis spada u sferu ekonomske aktivnosti i ima direktan uticaj na tržište obavezne obuke ovlašćenih računovođa zato što, sa jedne strane, daje pravo OTOC-u da organizuje obaveznu obuku ovlašćenih računovođa a, sa druge strane, ograničava pristup tržištu konkurentima. U sledećem koraku, Sud je našao da OTOC prilikom donošenja spornog propisa nije vršio ovlašćenja koja su tipična za organ javne vlasti već je postupao kao regulatorno telo određene profesije. Ovaj zaključak zasnovan je na činjenici da država nema nikakvu ulogu u imenovanju uprave OTOC-a niti ovlašćenja povodom odluka OTOC-a, uključujući tu i sporni propis. Osim toga, Sud je konstatovao da zakon ne daje OTOC-u ekskluzivno pravo da vrši institucionalnu obuku svojih članova niti zahteva od OTOC-a da ograniči pristup tržišnom segmentu na kome se pružaju usluge profesionalne obuke. Shodno tome, OTOC nije imao zakonsku obavezu da postupa na način na koji je postupio, već je sporni propis doneo na osnovu svoje diskrecione odluke.
Činjenica da je OTOC telo koje je regulisano javnim pravom nije dovoljna da ovoj organizaciji da imunitet od primene člana 101 TFEU. Sud je takođe konstatovao da nije od značaja to što OTOC nije imao nameru da obuku vrši radi sticanja dobiti, jer je za primenu člana 101 TFEU dovoljno to što OTOC svojom aktivnošću konkuriše ostalim učesnicima na tržištu koji usluge pružaju radi ostvarenja profita.
Pošto je ustanovio da sporni propis OTOC-a predstavlja odluku udruženja učesnika na tržištu na koju se primenjuju pravila konkurencije iz TFEU, te da taj propis ima znatan uticaj na trgovinu između država članica EU, Sud se okrenuo pitanju da li je sporni propis protivan članu 101 TFEU na način na koji je to ustanovio Privredni sud iz Lisabona. S tim u vezi, Sud je konstatovao da sporni propis nema za cilj narušavanje konkurencije, jer nastoji da obezbedi kvalitet usluga ovlašćenih računovođa. Međutim, Sud se saglasio sa nalazom nacionalnog suda da sporni propis može dovesti do narušavanja konkurencije na tržištu obavezne obuke za ovlašćene računovođe s obzirom da značajan deo tržišta rezerviše isključivo za OTOC. Sud je zaključio da podela obavezne obuke na dve kategorije, institucionalni i profesionalni trenining, kao i posledično razlikovanje subjekata ovlašćenih za pružanje svakog od ova dva treninga kojim se privileguje OTOC, nemaju objektivno opravdanje.
Sud se potom pozabavio pitanjem da li propis koji ima potencijalno negativan uticaj na konkurenciju na tržištu pružanja obavezne obuke ovlašćenim računovođama može biti izuzet od zabrane na osnovu člana 101(3) TFEU, ali je brzo odbacio tu mogućnost našavši da ograničenje konkurencije koje proizilazi iz propisa nije neophodno za ostvarivanje njegovog cilja.
