Tokom 2012. godine, Upravni sud je češće nego u ranijem periodu poništavao rešenja Komisije za zaštitu konkurencije („Komisija“) zbog povrede pravila postupka. U tom kontekstu, osvrnućemo se na tri presude donete u 2012. godini, u predmetima Idea/Swisslion, Lasta/Europa Bus i Sunoko.
Osnovi za pobijanje rešenja Komisije
Prema aktuelnom Zakonu o zaštiti konkurencije iz 2009. godine („ZZK“), o povredi konkurencije, pojedinačnom izuzeću restriktivnih sporazuma i odobrenju ili zabrani koncentracije Komisija odlučuje rešenjem koje je konačno u upravnom postupku i protiv koga se može pokrenuti upravni spor (član 38 stav 1 istav 4). Na osnovu člana 24 stav 1 Zakona o upravnim sporovima, rešenje Komisije može se pobijati zbog pogrešne primene materijalnog prava, povreda pravila postupka, nepotpuno ili netačno utvrđenog činjeničnog stanja, odnosno ako je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja.
U slučajevima koji su predmet naše analize, tužioci su kao razloge za osporavanje zakonitosti rešenja Komisije isticali sve gore pomenute razloge. U nastavku teksta, fokusiraćemo se na ocenu Upravnog suda o tužbenim navodima koji se tiču povrede pravila upravnog postupka.
Odluke Upravnog suda
— Idea/Swisslion —
U predmetu Idea/Swisslion, Komisija je našla da je ugovor između trgovačkog lanca Idea i konditora Swisslion zabranjeni restriktivan sporazum jer se njime, između ostalog, utvrđuje obaveza Swissliona da obezbedi primenu minimalne maloprodajne cene, te je izrekla kaznu Idei u iznosu od 2% prometa ostvarnog u 2008. godini (godina koja je predhodila pokretanju postupka).
Specifičnost ovog slučaja je u tome što se prelama na dva zakona: Zakonu o zaštiti konkurencije iz 2005.godine, koji se primenjivao zaključno sa 31. oktobrom 2009., („Stari ZZK“) i ZZK-u, čija je primena počela 1. novembra 2009. Obe ugovorne strane su restriktivni sporazum prijavile Komisiji pred sam kraj primene Starog ZZK-a – Swisslion 26. a Idea 30. oktobra 2009. Komisija je zaključak o pokretanju postupka donela 12. novembra 2009., dakle u trenutku kada se već primenjivao novi ZZK. ZZK predviđa sopstvenu primenu na postupke pokrenute na ili nakon 1. novembra 2009., dok Stari Zakon nastavlja da se primenjuje na postupke pokrenute pre tog datuma.
Stari ZZK je po više osnova bio povoljniji za prekršioce od novog ZZK-a. Prema Starom ZZK, Komisija nije imala ovlašćenja da sama izriče kazne već je samo mogla da pokrene prekršajni postupak pred sudom. Odredbe Starog ZZK-a o izuzeću od kažnjavanja u prekršajnom postupku su predviđale da se „ne izriče kazna učesniku [restriktivnog] sporazuma…ako je učesnik prijavio Komisiji postojanje sporazuma i njegove učesnike pre donošenja zaključka o pokretanju postupka protiv njega“, dok ZZK mogućnost oslobođenja od kazne rezerviše samo za stranu koja nije bila inicijator zabranjenog sporazuma i koja je prva prijavila sporazum. U predmetu Idea-Swisslion, Komisija je na postupak primenila novi ZZK, obrazloživši da oba zakona propisuju da se postupak pred Komisijom pokreće donošenjem zaključka o pokretanju postupka a ne podnošenjem prijave zabranjenog sporazuma, te da je zato prethodni, a ne potonji, događaj relevantan za određivanje merodavnog zakona.
Komisija je, primenjujući ZZK, utvrdila da Idea, kao inicijator zabranjenog sporazuma, nema pravo na oslobođenje od kažnjavanja, te je izrekla trgovinskom lancu kaznu. Swisslion nije kažnjen jer je prvi prijavio sporni ugovor Komisiji a, po nalazu Komisije, nije bio inicijator sporazuma.
Po tužbi Idee, Upravni sud je poništio rešenje Komisije zbog povrede pravila postupka koja se sastoji u neadekvatnom obrazloženju upravnog akta.
Idea u upravnom sporu nije osporavala supstantivni nalaz Komisije da je predmetni sporazum zabranjen, ali je osporavala pravo Komisije da izrekne kaznu u tom postupku, a subsidijarno je osporavala i visinu kazne.
Prema Idei, Komisija je trebalo da primeni Stari ZZK jer je sporazum i zaključen i prijavljen za vreme važenja tog zakona, pa bi primena novog ZZK-a iz 2009. godine, kao strožijeg propisa, bila protivna ustavnoj zabrani retroaktivnosti. Pored toga, tužilac je smatrao da je pravo na oslobođenje od kazne stekao momentom podnošenja prijave, u skladu sa Starim ZZK koji je važio u tom momentu.
Upravni sud je naložio Komisiji da u ponovljenom postupku detaljno obrazloži „prirodu prijave…sa aspekta zakonom propisanog načina pokretanja postupka i to u odnosu na zakon koji je važio u momentu podnošenja predmetne prijave”. Obrazoženje suda u ovom delu nije najjasnije, ali se može naslutiti da je sud smatrao da Komisija treba da oceni da li je, prema odredbama Starog zakona, Idea samim podnošenjem prijave restriktivnog sporazuma stekla pravo na izuzeće od kažnjavanja čak i ako podnošenje prijave ne predstavlja pokretanje postupka.
Osim toga, Upravni sud je našao da je rešenje Komisije nedovoljno obrazloženo i u delu koji se odnosi na utvrđivanje činjenice ko je bio inicijator zabranjenog sporazuma. Sud polazi od toga da je Komisija svoj zaključak da je Idea inicijator restriktivnog sporazuma bazirala na činjeničnom nalazu da je ekonomska snaga ovog trgovinskog lanca bila od presudnog uticaja na ishod pregovora sa snabdevačem, te zaključuje da Komisija ovaj nalaz nije potkrepila relevantnim pokazateljima ekonomsko-finansijske prirode. Međutim, iako je tačno da rešenje Komisije govori i o “tržišnoj snazi” Idee, čini se da je sud prevideo da se zaključak Komisije o tome da je Idea inicijator zabranjenog sporazuma bazira pre svega na tumačenju da je sporna odredba u ekonomskom interesu Idee kao kupca, te da je formulisana kao obaveza Swisslion-a da obezbedi poštovanje minimalne maloprodajne cene od strane drugih kupaca, a ne kao obaveza Idee da primenjuje minimalnu maloprodajnu cenu.
Idea je takođe prigovorila činjenici da je Komisija iznos kazne utvrdila na osnovu internih smernica koje nisu bile objavljene, ali se sud nije ni osvrnuo na ovaj prigovor. Sud je, međutim, uvažio tužbeni navod da rešenje Komisije u delu koji se odnosi na visinu izrečene novčane kazne nije adekvatno obrazloženo. Naime, Komisija je u rešenju navela da su usled primene predmetnog sporazuma nastupile „štetne posledice, naročito na tržištu trgovine na malo u nespecijalizovanim prodavnicama“ a da to nije potkrepila relevantnim ekonomsko-finansijskim parametrima.
— Lasta-Europa Bus —
U rešenju donetom u predmetu Lasta/Europa Bus, Komisija je utvrdila da je ugovor između dva prevoznika o zajedničkom obavljanju prevoza putnika na nekoliko međugradskih linija zabranjen restriktivan sporazum, jer se njime određuju jedinstvene cene prevoza na autobuskim linijama pokrivenim sporazumom, čime je eliminisana cenovna konkurencija. U obrazloženju rešenja, Komisija je još i navela da je ugovorom omogućena stalna razmena važnih poslovnih informacija, čime se konkurenti dovode u nepovoljan položaj. I Lasti i Europa Busu Komisija je izrekla novčane kazne u iznosu od po 1,38% ukupnog godišnjeg prihoda u godini koja je prethodila pokretanju postupka.
Po tužbama oba operatera, Upravni sud je poništio rešenje Komisije zbog povrede pravila postupka od uticaja na odlučivanje, tj. zbog nekonzistentnosti između dispozitiva i obrazloženja rešenja. Prema oceni suda, Komisija nije precizno odredila zbog čega je sporazum smatrala restriktivnim. Ukoliko je, kaže Upravni sud, Komisija smatrala da je sporazum restriktivan jer omogućava razmenu informacija između konkurenata, u obazloženju rešenja je trebalo da navede o kojim je konkretno informacijama reč te kako njihova razmena utiče na narušavanje konkurencije. Iz teksta presude, čije je obrazloženje šturo, ostaje nejasno zašto je sud smatrao relevantnim to što Komisija nije detaljno obrazložila nalaz o razmeni informacija kada je sam sud konstatovao da se dispozitivom rešenja Komisije utvrđuje da je sporazum zabranjen jer određuje jedinstvene cene prevoza putnika, što je prema ZZK-u hard corerestrikcija, tj. restrikcija koja se smatra zabranjenom per se.
— Sunoko —
O slučaju Sunoko smo već pisali na ovom blogu. Ovde ćemo podsetiti na nalaz Upravnog suda da u rešenju o zabrani koncentracije Komisija nije adekvatno obrazložila odbijanje predloženih mera za uslovno odobrenje koncentracije, već je samo konstatovala da Sunokovpredlog mera nije podoban, ne navodeći razloge za takav zaključak niti koje je mere eventualno bila spremna da prihvati.
* * *
Presude Upravnog suda opisane u ovom tekstu sugerišu da je sud spreman da minicuozno ocenjuje sadržinu obrazloženja rešenja Komisije, te da od Komisije očekuje da svoje zaključke o činjeničnom stanju detaljno obrazloži, između ostalog i adekvatnim ekonomsko-finansijskim parametrima. Stiče se utisak da je sud voljan da poništi rešenje Komisije zbog nedostataka u obrazloženju određenih nalaza čak i kada ti nalazi nisu relevantni za suštinu pravnog zaključka Komisije. U svakom slučaju, za očekivati je da će Komisija u narednom periodu u većoj meri koristiti ekonomsku argumentaciju kako bi potkrepila svoje nalaze o uticaju spornog ponašanja tržišnih učesnika na konkurenciju na relevantnom tržištu
