U ovom postu bavimo se pitanjem da li se i u kojoj meri pravo konkurencije u Srbiji i Bosni i Hercegovini primenjuje na organe javne vlasti kada donose propise koji imaju ili mogu imati efekat na konkurenciju na određenom tržištu.
U EU, donošenje propisa je izvan polja primene prava konkurencije. Relevantne odredbe prava konkurencije iz Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (Treaty on the Functioning of the European Union – TFEU) primenjuju se na „učesnike na tržištu“, s tim da navedeni pojam nije definisan. Prema Evropskom sudu pravde, „koncept učesnika na tržištu obuhvata sve subjekte koji obavljaju ekonomsku aktivnost, bez obzira na pravni status i način finansiranja“ (Klaus Höfner and Fritz Elser v Macrotron GmbH, Case C-41/90, [1991] ECR I-1979, para. 21). Isti sud je takođe ustanovio da se „pravila o zaštiti konkurencije iz Ugovora ne primenjuje na aktivnost koja po svojoj prirodi, svrsi i pravilima koja se na nju primenjuju ne spada u sferu ekonomske aktivnosti … ili koja je povezana sa vršenjem ovlašćenja organa javne vlasti…“ (J.C.J. Wouters and Others v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, Case C-309/99, [2002] ECR I-1577, para. 57). U skladu sa ovim, sud je našao da propis kojim se uspostavljaju naknade za određene usluge vezane za zaštitu morske sredine i reguliše naplata tih naknada (Diego Calì & Figli Srl v Servizi ecologici porto di Genova SpA, Case C-343/95, [1997] ECR I-1547, para. 23) kao i donošenje propisa iz oblasti kontrole vazdušnog prostora (SAT Fluggesellschaft v Eurocontrol, Case C-364/92, [1994] ECR I-43, para. 30) ne potpadaju pod jurisdikciju prava konkurencije.
I srpsko i bosansko pravo konkurencije se u značajnoj meri oslanjaju na pravne tekovine EU u ovoj oblasti. Odredbe srpskog i bosanskog zakona o zaštiti konkurencije koje regulišu primenu tog zakona na aktivnosti državnih organa i drugih subjekata javnog prava su slične. Međutim, praksa tela nadležnih za zaštitu konkurencije u ove dve države se u ovom pogledu znatno razlikuje. Dok je srpska Komisija za zaštitu konkurencije potvrdila da nije nadležna da osporava propise organa državne vlasti i lokalne samouprave, bosansko Konkurencijsko vijeće se nije ustručavalo da ustanovi da pojedini propisi koje su doneli subjekti na različitim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini nisu u skladu sa pravom konkurencije te da organima koji su takve propise doneli izrekne novčane kazne.
Srbija
Prema članu 3 Zakona o zaštiti konkurencije, taj zakon se primenjuje na sva pravna i fizička lica koja neposredno ili posredno učestvuju u prometu robe ili usluga, uključujući državne organe i organe lokalne samouprave. Shodno tome, državni subjekti podležu primeni prava konkurencije samo kada obavljaju ekonomsku aktivnost, ali ne i kada donose propise vršeći ovlašćenja javne vlasti. Komisija za zaštitu konkurencije je potvrdila da nije nadležna da sprovodi postupak protiv državnih subjekata u pogledu akata preduzetih u vršenju njihovih zakonskih ovlašćenja, uključujući i ovlašćenje da donose propise.
Međutim, ovo ne znači da Komisija nema nikakvu ulogu u pogledu propisa koji mogu da imaju negativan efekat po konkurenciju. Prema članu 21 stav 1 tačka 7 Zakona o zaštiti konkurencije, Komisija „daje mišljenje nadležnim organima na predloge propisa, kao i na važeće propise koji imaju uticaj na konkurenciju na tržištu“. Vršeći ovo savetodavno ovlašćenje, Komisija se, na primer, negativno izjasnila o zakonima i podzakonskim aktima kojima se propisuju najmanji iznos premije za obavezno osiguranje od autoodgovornosti, tehnički uslovi za obavljanje trgovine naftom i naftnim derivatima, odnosno najniže cene za obuku kandidata za vozače i polaganje vozačkog ispita.
Bosna i Hercegovina
Prema članu 2 stav 1 bosanskog Zakona o konkurenciji:
“Ovaj zakon primjenjuje se na sva pravna i fizička lica koja se posredno ili neposredno bave proizvodnjom, prodajom roba i pružanjem usluga učestvuju u prometu roba i usluga i koja mogu svojim djelovanjem sprečavati, ograničavati ili narušavati tržišnu konkurenciju na cijeloj teritoriji Bosne i Hercegovine ili značajnijem dijelu tržišta (u daljnjem tekstu: privredni subjekti), i to na:
…
b) organe državne uprave i lokalne samouprave, kada posredno ili neposredno učestvuju ili utječu na tržište.”
S jedne strane, iz strukture ove odredbe sledi da se uslov iz uvodnog dela, prema kojem se Zakon o konkurenciji primenjuje na lica koja obavljaju privrednu delatnost, odnosi i na državne organe. S druge strane, tačka b) citirane odredbe sadrži alternativni uslov za primenu Zakona na organe državne uprave i lokalne samouprave, prema kojem oni treba da ili da učestvuju ili da utiču na tržište, što može da sugeriše da je za primenu Zakona na aktivnosti organa javne vlasti dovoljno da ta aktivnost (na primer, donošenje propisa) „utiče na tržište“, čak i ako organ nije učesnik na tržištu. Po našem mišljenju, tačnije tumačenje ove nejasne odredbe je da se opšti uslov iz njenog uvodnog dela primenjuje i na primere koji slede. Međutim, kao što će biti detaljnije opisano u nastavku teksta, bosansko Konkurencijsko vijeće je u više navrata osporilo propise organa javne vlasti kao suprotne Zakonu o konkurenciji.
Mreža apoteka u Kantonu Sarajevo. U odluci od 20. jula 2007. godine, Vijeće je ustanovilo da odluka skupštine Kantona Sarajevo kojom se ograničava broj apoteka u ovom kantonu predstavlja zabranjeni restriktivni sporazum kojim se vrši podela tržišta i diskriminiše između apoteka koje su uključene u mrežu i onih koje nisu. Vijeće je naložilo kantonalnoj Skupštini da izmeni sporni akt, ali nije izreklo novčanu kaznu.
Taksi usluge u Kantonu Sarajevo. U odluci od 14. juna 2010. godine, Vijeće je našlo da su Skupština i Ministarstvo saobraćaja Kantona Sarajevo prekršili Zakon o konkurenciji time što su doneli određene podzakonske akte kojima je ograničen broj taksi vozila u Kantonu i ustanovljene jedinstvene cene za taksi usluge. Vijeće je ustanovilo da ovi podzakonski akti predstavljaju zabranjene restriktivne sporazume i izreklo Ministarstvu saobraćaja Kantona Sarajevo novčanu kaznu u iznosu od oko 25.000 evra.
Nabavka lekova u Zeničko-dobojskom kantonu. U odluci od 28. februara 2012. godine, Vijeće je ustanovilo da je Vlada Zeničko-dobojskog kantona prekršila Zakon o konkurenciji time što je donela podzakonski akt koji je sadržao odredbe koje su obavezivale privatne apoteke koje imaju zaključene ugovore sa kantonalnim Zavodom zdravstvenog osiguranja da svojim zaposlenima isplaćuju „realne“ plate koje nisu mogle biti niže od proseka u apotekama u državnom vlasništvu. Kao i u odluci o taksi uslugama, Vijeće je kvalifikovalo sporni propis kao restriktivan sporazum bez da je obrazložilo tu kvalifikaciju. Vijeće je takođe ustanovilo nezakonitost odredbi ugovora između Zavoda zdravstvenog osiguranja i privatnih apoteka koje su sadržale identičan uslov koji se odnosi na „realne“ plate. Prema stanovištu Vijeća, time što su propisali minimalne plate u privatnim apotekama, kantonalna Vlada i Zavod su indirektno uticali na tržište uslovljavanjem zaključivanja ugovora dodatnim obavezama koje, po svojoj prirodi i trgovinskim običajima, nisu u vezi sa nabavkom lekova. Vijeće je naložilo kantonalnoj Vladi da izmeni sporni propis i Zavodu da izmeni sporne odredbe ugovora sa privatnim apotekama. Vijeće je izreklo i novčane kazne, Vladi u iznosu od oko 10.000 i Zavodu od oko 5.000 evra.
Pozitivna lista lekova u Federaciji. U odluci od 4. oktobra 2012. godine, Vijeće je ustanovilo ništavost odluke Vlade Federacije Bosne i Hercegovine kojom se određuje pozitivna lista lekova (lista lekova čija se nabavka finansira iz sredstava javnog zdravstvenog osiguranja). Vijeće je ustanovilo da je odredba odluke prema kojoj navedena lista može da sadrži najviše pet lekova iste vrste (na primer, istog generičkog imena) predstavlja zabranjeni restriktivni sporazum. Istu sudbinu doživela je i odredba kojom su lekovi proizvedeni u Bosni i Hercegovini stavljeni u povlašćen položaj u odnosu na uvozne lekove. Iako je konstatovalo ništavost navedenog podzakonskog akta, Vijeće je naložilo Vladi da izmeni spornu odluku. Takođe, Vladi je izrečena novčana kazna u iznosu od oko 40.000 evra.
Energija iz obnovljivih izvora. Vredi pomenuti i odluku od 4. oktobra 2012. godine, u kojoj se Vijeće proglasilo nadležnim da oceni uredbu Vlade Federacije Bosne i Hercegovine o subvencionisanju proizvodnje energije iz obnovljivih izvora, ali je ustanovilo da predmetna uredba ne ograničava konkurenciju.
Ono što je posebno interesantno je da je u svim navedenim slučajevima Vijeće sporne propise okarakterisalo kao restriktivni sporazum a ne, kako bi se moglo očekivati, kao zloupotrebu dominantnog položaja. Nažalost, Vijeće u svojim odlukama nije ponudilo nikakvu pravnu analizu kojom bi se obrazložio zaključak da se Zakon o konkurenciji primenjuje na organe javne vlasti kada donose propise te da sporni propisi predstavljaju restriktivne sporazume.
