Rezultati primjene prava konkurencije u Crnoj Gori su skromni, uprkos naporima koje Agencija za zaštitu konkurenciju ulaže u brojne istrage.
Dio problema leži u nefunkcionalnom dualizmu postupanja organa koji primjenjuju pravo konkurencije. Agencija je nadležna za utvrđivanje povreda konkurencije i predlaganje kazni. Izricanje kazni je, pak, u nadležnosti prekršajnih sudova. Pritom, prekršajni sudovi nisu vezani odlukom Agencije kojom je ustanovljena povreda konkurencije.
Upravni sud je u maju 2016. godine objavio Analizu Zakona o zaštiti konkurencije i njegovih najznačajnijih nedostataka.
Pravila postupka
Na postupak pred Agencijom primjenjuje se Zakon o zaštiti konkurencije kao lex specialis. Zakon o opštem upravnom postupku i Zakon o prekršajima se shodno primjenjuju na procesna pitanja koja nisu uređena Zakonom o konkurenciji. Upravni sud smatra da je problem u tome što su odredbe o postupku u Zakonu o konkurenciji nedovoljno razrađene i često loše sročene, dok odredbe Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o prekršajima nisu prilagođene specifičnostima ispitnog postupka u oblasti konkurencije.
Pokretanje postupka i svojstvo stranke
Član 28 Zakona o zaštiti konkurencije propisuje da Agencija pokreće postupak po službenoj dužnosti i onda kada, na inicijativu treće strane, osnovano pretpostavi postojanje povrede konkurencije. Veznik “i” je ovdje pogrešno upotrijebljen jer inicijativa treće strane nije samostalan osnov za pokretanje postupka, već samo povod da Agencija pokrene postupak po službenoj dužnosti. Postupak se pokreće po zahtjevu stranke samo kada se traži odobrenje koncentracije ili pojedinačno izuzeće sporazuma. Ova nepreciznost u Zakonu o zaštiti konkurencije u praksi stvara zabunu da li lice koje je podnijelo inicijativu Agenciji za ispitivanje postupanja treće strane ima status stranke u postupku, sa svim pravima koje to podrazumijeva, ili ima svojstvo treće strane sa užim obimom prava. Tačan odgovor bi trebalo da bude da podnosilac inicijative nije stranka u postupku i da, prema tome, ima uži obim prava. Njegova prava su ograničena na pravo da bude informisan o toku postupka. Zakon o zaštiti konkurencije eksplicitno propisuje da podnosilac inicijative za pokretanje postupka protiv treće strane nije stranka u postupku. Ipak, Zakon o zaštiti konkurencije predviđa pravo podnosioca inicijative da od Agencija dobije obavještenje o utvrđenim činjenicama, okolnostima i zaključcima u postupku koje je Agencija dužna da dostavi strankama protiv kojih se vodi postupak, kao i pravo podnosioca inicijative da podnese prigovor na to obavještenje u roku od 15 dana. Upravni sud je doveo u pitanje prirodu tog prigovora i istakao da je nejasno da li Agencija ima obavezu da odluči po prigovoru, i ako da, da li podnosilac inicijative može izjaviti žalbu na tu odluku.
Upravni sud je kritikovao odredbu Zakona o zaštiti konkurencije kojom se dozvoljava pokretanje ispitnog postupka na osnovu “osnovane pretpostavke postojanja povrede konkurencije”. Sud ističe da se upravne odluke ne mogu zasnivati na pretpostavkama, već na “osnovanoj vjerovatnoći postojanja povrede konkurencije”. Upravni sud bi mogao biti sklon da poništi odluku o pokretanju ispitnog postupka za utvrđivanje povrede konkurencije koja se zasniva na “pretpostavci” umjesto na “osnovanoj vjerovatnoći”.
Zahtjev ili naredba za dostavljanje dokumentacije i njihov uticaj na poslvnu tajnu
Upravni sud se kritički osvrnuo i na član 39 Zakona o zaštiti konkurencije. Taj član propisuje ovlašćenje Agencije da zahtijeva informacije i dokumentaciju od trećih strana i da naredi stranci nad kojom vrši neposredni uvid da dostavi informacije i dokumentaciju u određenom roku. Isti član propisuje da se lice kome je upućen zahtjev za dostavljanje informacija ili dokumenata ne može pozivati na poslovnu tajnu kako bi odbilo da postupi po zahtjevu. A contrario argument bi mogao biti da lice protiv koga se vodi ispitni postupak i kome je upućena naredba da saopšti informacije ili dostavi dokumentaciju može odbiti da postupi po naredbi tako što bi se pozvalo na poslovnu tajnu. Nemoguće je da je zakonodavac želio da navedene odredbe dovedu do tako nepoželjnog rezultata.
Ispitni postupak
Agencija sprovodi ispitni postupak kako bi prikupila informacije i činjenice neophodne za primjenu Zakona o zaštiti konkurencije. U tom cilju, Agencija može prikupljati dokumentaciju i informacije, uzimati izjave stranaka i svjedoka, angažovati eksperte, privremeno oduzeti predmete i vršiti neposredni uvid. Međutim, Sud u Analizi primjećuje da Zakon nije dovoljno jasan u pogledu toga da li Agencija može vršiti sve navedene mjere prije ili tek nakon što donese zaključak o pokretanju ispitnog postupka.
Članom 60 Zakona o zaštiti konkurencije Agencija je ovlašćena da izriče periodične procesne novčane kazne učesnicima na tržištu koji ne postupe po naredbama Agencije tokom neposrednog uvida. Sud smatra da ova odredba nije u skladu sa drugom odredbom Zakona o zaštiti konkurencije kojom je propisano da Agencija može izreći procesnu novčanu kaznu samo u slučaju da stranka ne postupi po odluci koju Agnecija donese u formi zaključka. Kako tokom neposrednog uvida nije predviđeno donošenje zaključaka, nema akta čije bi kršenje predstavljalo osnov za izricanje procesne kazne.
Odluka o pokretanju postupka
Jedan od materijalnih nedostataka Zakona o zaštiti konkurencije je odredba kojom je propisano da stranke u postupku mogu pokrenuti upravni spor protiv rješenja i zaključaka koje Agencija donosi, uključujući i procesne odluke kao što je zaključak o pokretanju ispitnog postupka. Pokazalo se da takvo rješenje dovodi do prolongiranja postupka pred Agencijom, što sa druge strane stvara rizik da može nastupiti zastarjelost za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka za izricanje kazne. Rok za pokretanje prekršajnog postupka je dvije godine od dana kada je prekršaj učinjen, dok apsolutna zastarjelost u svakom slučaju nastupa nakon četiri godine od tog datuma. Zaključak o pokretanju postupka je procesna odluka koja ne utiče na suštinska prava stranaka u postupku. Njen cilj je da informiše stranke o sadržaju ispitnog postupka i da ih pozove, zajedno sa trećim stranama, da dostave relevantne informacije koje posjeduju. Stav Suda je da bi vođenje upravnog spora protiv takvih procesnih odluka trebalo biti omogućeno samo kao dio upravnog spora koji se pokreće protiv rješenja Agencije o postojanju povrede konkurencije, a ne kao samostalan sudski spor.
Obavještenje o utvrđenim činjenicama, okolnostima i zaključcima u postupku
Prije donošenja rješenja o postojanju povrede konkurencije, Agencija mora dostaviti Obavještenje o utvrđenim činjenicama, okolnostima i zaključcima stranki protiv koje vodi postupak i podnosiocu inicijative za pokretanje postupka. Stranka ima pravo da podnese prigovor protiv nalaza iz navedenog obavještenja i da predloži izvođenje dodatnih dokaza ili saslušanje svjedoka. Nažalost, Zakon o zaštiti konkurencije, kako je i Sud primijetio, ne definiše dalju proceduru po prigovoru.
Procesna pitanja
Sud zapaža da Zakon o zaštiti konkurencije predviđa obustavu postupka samo u slučaju kada stranka odustane od zahtjeva za pojedinačno izuzeće sporazuma ili odobrenje koncentracije. Zakonom nije definisano šta se dešava sa ispitnim postupkom kada Agencija ne utvrdi postojanje povrede konkurencije ili kada vođenje postupka iz drugih razloga više nije opravdano.
Sud je izrazio zabrinutost što odredbe kojima je regulisan skraćeni postupak za odobrenje koncentracije ne garantuju strankama pravo na usmenu raspravu. Sud je, pritom, očigledno zanemario činjenicu da se rješenjem po zahtjevu za odobrenje koncentracije donesenim u skraćenom postupku koncentracija samo može odobriti. Drugim riječima, rješenje u skraćenom postupku može biti doneseno samo u korist stranke. Ukoliko Agencija nije spremna da odobri koncentraciju u skraćenom postupku, dužna je da pokrene ispitni postupak. U tom slučaju, stranka ima pravo na usmenu raspravu.
Praksa Upravnog suda
Pred Upravnim sudom je od 2011. godine pokrenuto svega 50 upravnih sporova u oblasti konkurencije. Od tog broja, sedam slučajeva još uvijek nije rješeno. Sud je u slučajevima o kojima je do sada odlučivao cijenio odluke Agencije u pogledu primjene materijalnog prava i poštovanja pravila postupka. Na primjer, Sud je pojasnio da je u pogledu procesnih pitanja mjerodavno ono pravo koje je bilo na snazi u vrijeme pokretanje postupka. Kada je u pitanju primjena materijalnog prava (tj. postojanje povrede konkurencije), mjerodavno pravo je ono koje je bilo na snazi kada je povreda konkurencije učinjena.
Nadalje, Sud je usvojio veliki broj tužbi na izrečene procesne kazne, cijeneći da ih Agencija nije pravilno odmjerila.
U jednom slučaju, Sud je potvrdio da Agencija ima pravo da vrši neposredni uvid i onda kada je stranka prethodno dostavila Agenciji svu traženu dokumentaciju. Sud je citirao presudu Evropskog suda pravde* u kojoj se navodi da “pravo neposrednog uvida ne bi bilo ni od kakve koristi ukoliko bi ovlašćena lica Komisije mogla zahtijevati samo onu dokumentaciju koju mogu unaprijed precizno identifikovati”.
Na kraju, Sud je izrazio zabrinutost da neće moći na zadovoljavajući način vršiti ovlašćenje iz novog Zakona o upravnom postupku, kojim mu je propisana obaveza da meritorno odluči u slučaju kada je već jednom poništio upravni akt u istom predmetu, ukoliko priroda upravne stvari to dozvoljava. Sud izražava sumnju da će imati dovoljno znanja da samostalno analizira navodne povrede konkurencije.
* Spojeni slučajevi 46/87 i 227/88, Hoechst AG v Commission
